【摘要】食品安全公益诉讼，是指由于自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为，使食品公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。近几年，我国在环境公益诉讼领域进行了许多有益的探索，食品安全公益诉讼与之相比进步较小。与传统的民事、行政诉讼相比较，食品安全公益诉讼从起诉主体、诉讼目的、诉讼对象上也有完全不同的特征。为保护食品安全，逐步解决日益严重的食品安全问题，我们应当按照科学发展观的要求，突破传统诉讼法理念束缚，从立法角度对食品安全公益诉讼原告资格范围予以适当扩展，赋予检察机关、消费者协会组织、公民个人提起食品安全公益诉讼的权利。
【关键词】食品安全公益诉讼原告资格扩展
 
一、我国食品安全公益诉讼现状
中国近年来食品安全事故频发,2004年4月出现的安徽省阜阳市劣质奶粉导致大头娃娃事件，2008年3月,三鹿集团的三聚氰胺毒奶粉事件，2011年3月双汇肉制品瘦肉精事件，2011年4月彩色馒头事件，还有后来出现的地沟油事件，“苏丹红”事件、PVC保鲜膜致癌事件、乃至近期集中爆发的毒胶囊事件等等。这些事件的发生举国震惊，国人愤怒。尤其是2008年发生的三聚氰胺事件,食用三鹿集团生产的奶粉的婴儿被发现患有肾结石,随后在其奶粉中发现化工原料三聚氰胺。根据官方公布的数字,截至2008年9月21日,因使用婴幼儿奶粉而接受门诊治疗咨询且已康复的婴幼儿累计39,965人,正在住院的有12,892人,此前已治愈出院1,579人,死亡4人。然而,本案除了对主要负责人进行刑事追究外,对社会公共利益造成的巨大损失,并未启用司法诉讼程序进行救济。三聚氰胺毒奶粉导致的受害婴幼儿有限的民事损害索赔，最终只能由政府动用行政手段一刀切地进行。 
纵观上述事件，目前我国对食品安全事故处理始终呈现“行政打头，司法落后”的状况，是诉讼制度不完善，司法落后的重要原因之一，如果能建立公益诉讼制度，那么上述事件的受害群体就可以通过这一制度及时得到司法救济，而免于“伸冤无门”；其次，如果能够通过公益诉讼模式解决，不但会对不法厂商起到制裁作用，令其通过巨额赔偿吐出违法所得，产生威慑作用，迫使整个行业更规范，预防再出现类似事件，从而解决好食品安全的问题。
 
二、我国现行食品安全公益诉讼原告资格的立法上缺陷
从立法层面目前我国食品安全公益诉讼仍然是传统的民事诉讼和行政诉讼，从性质上讲属食品私益诉讼，即食品安全问题已造成公民、法人和其它组织现实的人身、财产损失的，公民、法人和其它组织才能据此提起诉讼，这里将起诉人的人身和财产受到损害作为起诉的必备条件。随着我国经济的飞速发展，食品安全日益严重，然而公民的权益却得不到司法救济，食品安全公益诉讼屡屡受拒的原因在于，食品安全侵害的特殊性以及诉讼法上关于原告资格和受案范围的限定，导致了食品安全公益诉讼原告的缺位，食品违法行为发生时无法用传统诉讼模式寻求司法救济。只有建立食品安全公益诉讼制度，扩大食品安全公益诉讼原告范围，才能及时、有效地解决食品安全问题，保护公共利益免受侵害。具体而言，我国食品安全公益诉讼原告资格在立法上存在如下缺陷：
(一)、食品安全公益诉讼原告资格缺乏实体权利依据。
诉权是由诉的法律制度所确定的，赋予当事人进行诉讼的基本权利，在当事人权利受到侵害或权利义务关系发生争议时所享有的请求法院行使司法权予以保护的权利，是为救济实体权利而向法院行使的一种请求权，是当事人提起诉讼的根据。而实体权利是当事人享有诉权的前提，是当事人提起诉讼的诉权基础。但在我国宪法及其他有关食品单行法规中却未明文规定食品权，食品安全公益诉讼的提起缺乏实体权利依据，此为我国食品安全公益诉讼原告资格欠缺的根源所在。
（二）、《民事诉讼法》对原告资格的限制。
《民事诉讼法》第108条规定:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，将民事诉讼的原告资格仅限于与案件有直接利害关系的公民、法人或其他组织。“直接利害关系”意味着原告必须是被侵害的实体性权利的享有者，[1]而且，这种权利必须为原告专属性或排他性地享有，[2]此诉讼理由的规定剥夺了多数公民、法人或其他组织提起食品安全公益诉讼的资格。虽然在食品消费领域,消费者可以通过现行民事诉讼法中所规定的代表人诉讼制度，实现对多数人权益的保护权益,但目前的消费者诉讼制度仍是以私权保护为核心内容的,在原告资格这一问题上采取“窄口径”做法,使得一般的公众被排除在了诉讼之外，而且通过代表人诉讼实现的“多数人”利益仍然是私人权益，对象仍然是特定的，只不过它这里的“私”是一个扩张化的集合体概念罢了；通过代表人诉讼方式救济的只能是现实的受害者，它仍然是事后性的、补偿性的，无法起到有效的事前防范作用。有权发动消费诉讼的原告必须是受害者本人，即诉权的享有者必须是具有实体上利害关系的当事人。虽然我国《消费者权益保护法》赋予了消费者协会等消费者组织支持起诉的职能，但这种支持仅仅是道义上的或者物质上的，本身并无原告资格。因此，立法上对消费诉讼的定位是旨在对消费者的权益进行回复与补偿的民事诉讼。这种纯事后性、消极的诉讼机制在制裁不法商业行为上的功用上明显有些力不从心，而经营者的侥幸心理与投机行为则在这“挂一漏万”的处理方式中找到了生存空间。
（三）、《行政诉讼法》对原告资格的限制。
《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，第41条规定:“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”。因此，提起行政诉讼的原告只能是具体行政行为的相对人，虽然2000年最高人民法院发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》被认为突破了“行政相对人原告资格论”的禁锢，提出了“法律上利害关系论”，但却并没有将诉权扩大至与案件无直接利害关系的普通公民，所以其离公益诉讼的要求还差得很远，依据这些条款，公众还是找不到为了食品利益而提起诉讼的依据。另外，由于法院仅对行政机关的具体行政行为有管辖权，行政法的受案范围未将抽象行政行为包括在内。而事实上，抽象行政行为针对不特定行政相对人作出，其影响更为广泛、深远，一旦有违法、不当的情况存在，对食品安全的损害会更加严重。因此，将抽象行政行为纳入食品安全公益诉讼的范围更有利于维护食品安全。
（四）、《刑事诉讼法》对原告资格的限制
《刑事诉讼法》第七十七条规定“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”，这是我国现行的诉讼法中唯一地对公益诉讼中原告资格的规定，并且对提起该种诉讼还做了限定性地规定，即只有在受损害的单位未提起刑事附带民事诉讼的情况下，人民检察院才能提起。
 
三、科学发展观对食品安全公益诉讼提出的新要求
以胡锦涛为总书记的党中央立足社会主义初级阶段基本国情，总结我国发展实践，借鉴国外发展经验，适应新的发展要求提出了以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观,它作为我国食品法制建设的指示器，对食品法制建设提出了新的要求：首先食品法制建设要坚持以人为本，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们多方面的需求和促进人的全面发展。发展是党执政兴国的第一要务。发展的主体是人，发展的动力是人，发展的目的是为了人，健全食品法制建设的目的也是为了人。民生问题是人权的最基本的权利。食品安全公益诉讼所追求的是人类自身的健康发展，以此来保障经济的发展和社会的进步；其次科学发展观注重整体协调发展，实现经济的、社会的、文化的、人文的全面发展。食品从生产、加工、流通到销售再到新的生产，是个周而复始的循环链。只有环环的安全，才有整链的安全。食品安全公益诉讼制度的建立，让更多的适格主体可以对食品层层环节进行监督，尽而实现食品领域的协调发展；最后必须坚持和谐发展，即“和谐作为一种理想的社会形态，应有能力使产生的矛盾通过纠错机制和缓解机制而得到有效的化解，并由此实现利益大体均衡，实现多元利益的协调、相互容纳和共存，以此来维持良好的秩序，从而使整个社会达到一种动态的平衡状态。”[3]目前日益严重的食品安全问题威胁人类的健康，影响了人类和谐发展和经济社会的可持续发展。食品不安全的毒瘤一天不切除，民心背向就有问题，其病毒势必进一步蔓延，人心就此“失稳”，而人心不稳，又何来真正的“社会稳定”可言？！食品安全公益诉讼作为有效的利益协调制度体系，客观上为百姓与官方、弱势群体与强势群体建立了一道博弈的利益表达与沟通机制，使多元利益在社会范围内得到应有的尊重和维护,促进社会利益格局逐步均衡化,实现了社会的和谐。
食品安全公益诉讼不仅可弥补食品行政执法的不足，也有利于强化食品法治，对侵害主体和食品执法机关进行有效监督。我国目前的三大诉讼法对公共利益的司法保护存在真空，使侵害公共利益的行为得不到应有的制裁，这部分公共利益中的个体利益也就被侵害，这在我国实行依法治国，公民权利观念日益深入人心的今天，如果还怠于对社会公共利益的维护，必然会对我们整体社会的发展造成极其消极的影响。因此，为了实现社会的公平与公正，我们应该完善法律规定，尽快修改诉讼法，确立食品安全公益诉讼制度，以完善维护食品公共利益的司法救济渠道。这是社会进步的要求，也是建设法治国家的应有之义。
五、我国食品安全公益诉讼应确定的原告范围
食品安全的问题涉及面广，侵害对象并非是一时一地一人，因而具有潜伏性与滞后性，如将食品安全公益诉讼起诉资格局限于“有直接利害关系”，显然使大量的因食品侵权案件无法进入诉讼程序。在借鉴外国公益诉讼先进经验的基础上，结合我国国情，笔者认为下列几个主体有资格提起诉讼：
（一）、公民个人。
有毒有害的食品对人的侵害往往具有间接性，如果限定非直接利害关系人不能起诉，则会使许多食品公益无法得到救济。国家和社会是由一个个具体的人组成的，个人利益包含在公共利益之中，公共利益应为一切公民所共有，保护公共利益人人有责。食品安全公益诉讼旨在维护食品安全公共利益，并不在于获得损害赔偿,更多甚至全部在于使做出不当行为的经营者通过付出代价，从而为社会福利作出贡献，其真正价值在于对大众侵权的制约和震慑。
由于我国行政集权色彩浓郁，官本位、权本位思想和民众的厌诉心理仍然严重，公民有时对于个人利益都不积极通过诉讼方式来维护，更勿谈公共利益了。为鼓励公民通过诉讼维护合法权益和更多有公德心的人参与诉讼，法律在放宽诉讼资格限制的同时，应对提起食品安全公益诉讼的公民给予适当精神或物质奖励，并考虑公民经济、科技等方面的限制，在举证责任方面应实行举证责任倒置；在诉讼费用方面，把公民的食品安全公益诉讼列入不预交案件受理费的范围，如果原告胜诉，则公民为诉讼而支出的一切费用均由被告承担，如果原告败诉，由国家承担部分诉讼费用。
 （二）、消费者团体。
 团体诉讼是将具有共同利益的众多消费者提起诉讼的权利“信托”给具有公益性质的消费者团体如消协，由消协提起诉讼。因为消费者团体无论在人力、物力、财力以及信息取得等方面，都较个人有明显优越性，更有利于消费者公众利益的切实维护。从其他国家或地区的立法经验来看，一般来说，社团无权直接行使损害赔偿请求权，而只能提起确认之诉或变更之诉，主要是不作为请求之诉。如我国台湾地区《消费者保护法》规定，当经营者有重大违反该法规定的行为时，由消费者保护官或消费者保护团体向法院诉请停止或禁止。但同时也规定团体可以接受其成员授予的“诉讼实施权”，即从消费者个人那里获得授权后，以团体自己名义提起损害赔偿诉讼。笔者认为，在这个问题上其实我国著作权集体管理制度已进行了有益的立法尝试。故建议修改消协职能条款，改良目前形同虚设的支持起诉制度，赋予消协不作为请求之诉权和接受消费者委托行使损害赔偿请求之诉权。
（三）、人民检察院。
检察机关是我国的法律监督机关，负有监督法律正确实施的职责。检察机关可以通过行使检察权,同破坏法律的违法犯罪行为作斗争。同时，当公民、法人或其他组织实施因食品问题发生侵权行为或不履行法定职责时，检察机关有义务对此进行监督。通常情况下，环境诉讼的原告面对的被告一般都是实力强大的污染企业或是行政机关，双方在组织、信息、资金上都是不能比拟的，这时就需要一个国家机关为代表与之抗衡，赋予检察机关食品行政公益诉讼的资格，无论从地位、权威或实力方面来看，其与其他主体相比更能发挥权力制约和抗衡作用，也更易于达到诉讼效果。
检察机关提起的食品公诉胜诉后，如果获得赔偿金、补偿金，应该分类处理。其中，补偿金收归国家所有，用于修复受损的经济秩序的费用，由法院在判决书中直接明确；赔偿金可以在财政部门或者食品监管部门下设专门的基金会，用于救济受食品安全损害而无法获得赔偿的消费者、奖励维护食品安全热心人士或团体作为活动经费等等。
 
四、结语
近些年，食品安全监管耗费的人力、财力、物力、精力与日俱增，但大范围广覆盖的重大食品安全丑闻还是愈演愈烈。为扭转国内极其严峻的食品安全形势，保障消费者健康等合法权益,维系社会的公平与正义,我国很有必要借鉴国外公益诉讼的立法及司法实践对食品安全公益诉讼加以规范。期待我国未来的立法和司法实践能够确立食品安全公益诉讼制度，扩大食品安全公益诉讼的原告范围，以推动社会主义法制的进一步完善，促进我国的发展。